Burocracia, representación y sindicatos

Burocracia, representación y sindicatos

Antonio Antón

Ponencia

1ª Reunión intercongresual del Comité de SOCIOLOGÍA DEL TRABAJO de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE SOCIOLOGÍA – Valencia, septiembre de 2009

(Presentación)

1.     Introducción: Objeto, metodología y objetivos

El objeto de estudio es la burocracia sindical. Es la parte de los sindicatos que desempeñan la doble función de representación y gestión del poder sindical. No se trata de analizar el conjunto de las organizaciones sindicales, su comportamiento y acción sindical o su vinculación con las instituciones, ni de explicar el neocorporatismo. Tampoco es un estudio formalista de su estructura o su normativa interna. La burocracia sindical presenta unas características distintas de otras burocracias –empresariales y de gestión política o administrativa-. Por tanto, significa una temática específica y diferenciada, donde confluyen la teoría clásica y moderna de la burocracia y la organización y, así mismo, la sociología de las relaciones laborales y el sindicalismo. Al esfuerzo analítico se une la renovación y adecuación de esas teorías. Sólo voy a citar un autor que me parece más fructífero en esta temática: Richard Hyman.

Este texto analiza las élites de las grandes organizaciones sindicales que, junto con su función tradicional de representación y liderazgo, desempeñan una gestión burocrática con rasgos particulares. Esta última se ha ampliado, especialmente, desde la segunda mitad del siglo XX, en que se ha generado una creciente institucionalización del sindicalismo europeo en el marco del neocoporatismo. Hoy día es evidente la formación de dirigentes en las organizaciones sindicales, con ese doble componente –burocrático y representativo- aunque en un nuevo contexto de las relaciones laborales que afecta a sus identidades: hacia fines laborales, hacia la clase trabajadora y hacia la sociedad. No obstante, los grandes sindicatos son, sobre todo, organizaciones sociales que tienen un doble componente: 1) intermediación o gestión,  y 2) representación.

Por tanto, para explicar esas grandes organizaciones y, específicamente, la particularidad de su estructura y su dirección, se requiere un esfuerzo analítico sobre su especificidad. La interpretación y la evaluación de este fenómeno son complejas. Ello es debido a la diversidad de concepciones, el conflicto de intereses internos y la valoración -positiva, negativa o neutra- de ese componente de burocracia. Además, está condicionado por los procesos específicos de legitimación de esas estructuras sindicales y de la izquierda política.

Esta temática de la función de las burocracias o aparatos sindicales ha tenido gran importancia en los debates de la izquierda en tres momentos históricos[1], aunque en estas últimas décadas ha caído en el olvido, en un contexto de relativo debilitamiento del poder contractual y transformador del sindicalismo europeo. No obstante, el sindicalismo tiene todavía una capacidad representativa y una influencia significativas, con mayor complejidad y ambivalencia de las funciones de sus aparatos. Las burocracias sindicales tienen un peso relevante en la orientación y dinámicas de los sindicatos, y su estudio permite clarificar las tendencias del sindicalismo que, en parte, condicionan las relaciones laborales, la respuesta a esta crisis socioeconómica y la construcción del modelo social europeo.

La base empírica de esta investigación está compuesta por los datos de la composición de la estructura de los sindicatos y la actividad de sus órganos dirigentes, fundamentalmente, a partir de diversas fuentes documentales de CC.OO., así como por la experiencia directa de este investigador[2].

La investigación trata tres cuestiones: a) algunas precisiones conceptuales sobre la burocracia sindical; b) las características de la representación y los aparatos sindicales, y c) las funciones y la legitimidad de la burocracia sindical.

2. Precisiones conceptuales sobre la burocracia sindical

En primer lugar, se hace una aproximación conceptual, considerando dos aspectos: 1) La delimitación del concepto de burocracia, con la combinación y conflicto entre tres elementos: a) positivo o necesario –experto-; b) negativo –dominación, estatus diferenciado-, y c) intermedio y ambivalente -mediación, negociación y gestión organizacional-, cada vez más importante. 2) Su legitimación por sus funciones estrictamente burocráticas –eficacia- y/o de representación de una base social obrera –liderazgo-, según su gestión del poder organizacional.

Esta distinción es necesaria por las dificultades de la  delimitación sociológica y empírica de una realidad que es compleja. (Diferentes son: élite, vanguardias, o bien organización, estructura y aparato). La tendencia dominante hoy es la cultura de la representación y la delegación combinada, cada vez más, con la de la eficacia organizacional de la mediación.

Este concepto se emplea resaltando su significado particular en relación con el resto de burocracias. No se queda en referencias generales a las funciones estrictamente burocráticas –de gestión organizativa o administrativa-, sino que se detiene en las funciones específicas de la burocracia sindical, sobre todo: mediación institucional y empresarial y gestión del poder organizacional. Por tanto, los dirigentes y representantes sindicales son élites, con una posición social determinada y diferenciada, y tienen ese doble componente: burócrata, y representante –líder- sindical.

El enfoque desarrollado es que la burocracia y la burocratización o racionalización organizativa tienen una triple dinámica: 1) negativa –capa diferenciada con tendencias dominantes-; 2) positiva –medio eficaz-, y 3) neutra –instrumento necesario e inevitable-. En todo caso, se parte de la idea de que la burocracia sindical es una capa o sector social diferenciado, con intereses, estatus y funciones específicos. Será esa posición social la que situará a sus componentes en los diferentes niveles de la estratificación social.

3. Características de la representación y los aparatos sindicales

Conviene diferenciar tres niveles, según el peso de cada una de sus dos funciones principales: representativa y de gestión del poder organizacional.

1) El nivel más bajo de las élites sindicales está constituido por más de 300.000 representantes sindicales elegidos por trabajadores y trabajadoras. Su actividad es, fundamentalmente, de representación, asesoramiento y apoyo, y su función burocrática –mediación, gestión- es limitada. Constituyen la representación sindical directa, la élite baja, ligada a estructuras organizativas de base. Aquí se excluirán, normalmente, del concepto de burocracia –más apropiado para dirigentes sindicales y expertos intermedios y superiores- aunque participen de algunos de sus rasgos y características. 

2) Luego se encuentra el segundo nivel, el intermedio. Se ejerce la función sindical de representación delegada y la de gestión organizacional e intermediación que tiende a ser fundamental. Son los dirigentes intermedios de las grandes estructuras sindicales de rama y territoriales -en el ámbito local o autonómico-, los dirigentes de las grandes secciones sindicales o los representantes en los comités de grandes empresas y, también, los dirigentes de los pequeños sindicatos. Su doble labor –representante, y mediador o experto- es más compleja y relacionada con representantes y expertos empresariales e institucionales. La mayor parte de su tiempo cumplen funciones sindicales –liberados o asalariados del sindicato-. Participan en organismos de intermediación o los asesoran: mesas negociadoras de convenios colectivos, organismos de participación institucional, órganos de gestión, consejos de administración, comisiones de seguimiento y control, etc.-. No existen estudios rigurosos sobre su dimensión y los datos empíricos reflejados constituyen una primera aproximación. La estimación del volumen de esta burocracia sindical media en España estaría en torno a 15.000 personas: unas 10.000 personas liberadas más, aproximadamente, la mitad de las contratadas, unas 5.000, que realizan funciones de gestión sindical u organizativa en la estructura sindical. 

3) En el nivel superior se encuentra la alta dirección de los grandes sindicatos, en los ámbitos confederales, de las federaciones estatales y los dirigentes más importantes de las Comunidades Autónomas. Son varios cientos de dirigentes y técnicos de alta burocracia sindical. Es el nivel superior de la estructura de los grandes sindicatos donde se concentra el poder organizacional, particularmente en los secretarios generales. Tienen dedicación completa a la acción y organización sindicales. Su triple función burocrática o de dirección está relacionada con: a) la interlocución y negociación con grandes empresas o representantes empresariales sectoriales y con poderes políticos e institucionales; b) la gestión organizacional, y c) la mediación social en una sociedad más compleja. Por un lado, son parte estable del entramado institucional, con una posición social similar a la de la clase política o los altos funcionarios de las administraciones públicas. Y, por otro lado, están condicionados por las dinámicas sociales y sindicales generales, por su función de representación y liderazgo respecto de sus bases sociales.

El personal administrativo o gestor no es propiamente burocracia ‘sindical’[3].

En definitiva, la burocracia sindical está compuesta por los representantes, dirigentes, gestores y expertos de nivel intermedio y superior de los sindicatos. Su particularidad está definida por la importancia, cuantitativa y cualitativa, de sus funciones específicas: 1) intermediación entre bases trabajadoras y poderes empresariales e institucionales; 2) gestión del poder y la influencia sindicales. A ello hay que añadir 3) el estatus y la posición social, diferenciados y asociados con esas dos funciones. No obstante, este componente se combina con el otro de representación global del sindicato –de sus bases sociales, de sus objetivos generales- y de liderazgo, imprescindible y que está sometido a procesos complejos de legitimación.

4. Funciones y legitimidad de la burocracia sindical

El aumento de las funciones mediadoras y de gestión por los representantes ‘obreros’ ha entremezclado las dos funciones básicas que se viene diferenciando: ‘representante’ y ‘burócrata’. Y se ha producido una adaptación en su justificación, que se analiza en tercer lugar. Se mantiene una retórica de legitimación mixta y en conflicto basada, por una parte, en la representación real de los intereses obreros y, por otra parte, en la eficacia racional de la estructura sindical -dirigentes sindicales y expertos-.

La estructura sindical, la organización, ya no sería sólo la representación de la población trabajadora, sino también el componente de gestión y mediación de esos representantes, junto con las tareas especializadas y de gestión de los expertos.

Además, la función de representación es compleja. El papel de mediación interpretativa, realizado como una función autónoma y específica por los dirigentes sindicales, es fundamental para construir los objetivos reivindicativos a negociar con las instituciones.

La justificación de la eficacia en la gestión de la dirección sindical, a veces, ya no se valora en términos de adecuación al fin –el avance hacia los objetivos generales de la organización- sino de la consolidación de los medios –la estructura o el aparato-. O los fines no serán guía para la acción, sino que se utilizarán de pretexto para justificar cualquier medio: el fin justifica los medios, y todos valen. Así, en este proceso se ocultan o distorsionan la posición, las funciones y los intereses particulares de esa capa específica, la burocracia sindical.

Hay que diferenciar dos papeles entremezclados: líder y burócrata. Un buen liderazgo, democrático, participativo, es imprescindible, pero se tiene que complementar con otros aspectos de la dinámica interna: tipos de estructura, relaciones intergrupales, redes informales, características de los recursos humanos y logísticos, influencias sociales. Y contando con todo ello, ese buen liderazgo tampoco resuelve la consecución de los objetivos externos: mejorar las condiciones sociolaborales de su base social, transformar la sociedad. Desde el punto de vista de su función general, conseguir unos objetivos reivindicativos para las clases trabajadoras, hay que añadir otros rasgos fundamentales relacionados con el poder organizacional: 1) la fuerza social que se genera, la capacidad de condicionamiento del poder empresarial e institucional y, por tanto, 2) la adecuación de las estrategias y decisiones a tomar y la gestión de su realización, de contenido y de elaboración formal y democrática.

Hay otra distinción importante. Los representantes o líderes sindicales, formalmente, deben su papel y dependen de las personas que los eligen. Su poder está condicionado por la democracia, es delegado de las personas y organismos que los eligen. Tienen que responder ante ellos. La calidad democrática se comprobará por el grado de participación y control de los electores frente a la tendencia contraria de evitarlo y reducirlo a unos procesos de elecciones restringidas o de simple ratificación.

Un sindicato es, sobre todo, una asociación voluntaria. El tipo y grado de poder de la dirección elegida no deriva de la confianza en ningún dueño, sino de la depositada por la base social que representa.

Sin embargo, aparecen tres dinámicas internas: 1) ampliación y apropiación por las élites de una gran parte del poder de la organización: recursos, influencia, valores simbólicos; 2) progresiva centralización del poder, en detrimento de los organismos inferiores; 3) distribución del poder con la tendencia a monopolizar su carácter ejecutivo por las tendencias mayoritarias, separando e independizando más los órganos operativos de los representativos, y no de acuerdo a los niveles de representatividad y a normas consensuadas y colectivas. 

También hay otro factor decisivo, externo con implicaciones internas: el aumento del poder recibido por los organismos dirigentes, a los diferentes niveles, derivado de las relaciones y acuerdos institucionales y con las organizaciones empresariales que les proporcionan recursos económicos y humanos.

En una organización amplia, jerárquica y compleja como un gran sindicato, el poder de los organismos dirigentes aumenta, la regulación y gestión de ese poder tiene un papel fundamental, y el componente de representación suele aparecer de forma subordinada y dependiente. El rasgo principal ya no es la función típica burocrática –de gestión administrativa o especializada-, por mucho que haya aumentado su actividad de ‘servicios’. Tampoco lo es la función intermedia relacionada con la representación y mediación. El componente fundamental es la gestión del poder recibido, con una gestión organizacional eficaz y racional, atributos de la burocracia weberiana.

El poder de los órganos dirigentes de un gran sindicato –la alta estructura- es limitado, condicionado y delegado desde dos ámbitos: 1) del interior, de la base sindical, sobre todo, el de la estructura intermedia, y 2) del exterior, derivados de la capacidad de disponer recursos y del apoyo de las instancias empresariales e institucionales. Para mantener y ampliar el poder del ‘sindicato’ –estructura, organismos dirigentes- las élites sindicales tienen que desarrollar también las funciones de liderazgo y representación –legitimidad- y no quedarse sólo en gestores del poder organizacional. Es la encrucijada dada en determinadas coyunturas de excesiva presión institucional y empresarial o de cuestionamiento de esos poderes y estatus. Entonces se acude a fortalecer el poder propio emanado de un apoyo de la base sindical y popular, en un amplio proceso de participación y movilización social. Así, los sindicatos para defender su supervivencia ante la subordinación de los poderes económicos y políticos tienen dos opciones: 1) aceptar esa dependencia progresiva renunciando a sus funciones básicas; o bien, 2) autoafirmarse en su identificación con las bases sindicales y en su capacidad representativa. Todo ello en el entramado de dinámicas e intereses creados para salvaguardar el estatus del propio aparato sindical.

En conclusión, se han analizado, específicamente, los componentes de las estructuras sindicales y el papel de sus élites y burocracias, su doble función de representación y gestión o intermediación. Todo ello en sus contextos, valores, posiciones sociales y relaciones de poder. Son cuestiones organizativas que afectan a las identidades de los sindicatos y condicionan su renovación.

[1] Primero, entre anarquistas y marxistas hasta la consolidación de la IIª Internacional; segundo, tras la revolución bolchevique del año 1917, entre la tradición socialdemócrata y las nuevas expresiones de los soviets y consejos obreros, en particular, en Alemania e Italia –es la época de clásicos, como Weber y Michels, o bien, Gramsci y Rosa Luxemburgo-; tercero, volvió a resurgir el debate, al calor del proceso de institucionalización del movimiento sindical en los años sesenta y setenta, junto con las grandes movilizaciones en Francia e Italia a finales de los sesenta, con nuevas formas de participación obrera.

[2] Partícipe en CC.OO. desde su fundación, representante sindical y con diversos puestos de responsabilidad desde 1978, y en órganos de dirección confederal entre los años 1996 y 2004.

[3] Por otra parte, si se analiza el personal que trabaja o colabora en los sindicatos por la función estrictamente burocrática -experto, técnico, profesional, especialista, asesor, gestor o administrativo-, se puede clasificar en los mismos tres niveles, pero relacionados asimétricamente con los primeros. Estas personas no están directamente elegidas, sino ‘seleccionadas’ desde ‘arriba’. No son ‘representantes’, y tienen mayor dependencia de la estructura sindical. Pero su función de gestión del poder organizacional es secundaria. Por ello, al igual que la representación de base, tampoco es, propiamente, burocracia sindical.

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